Projekt Agile Verwaltung (Teil 2): Gibt es eine besondere Verwaltungskultur?

Gestern habe ich mich auf die Initiative von Thomas Michl bezogen, ein Projekt "Agile Verwaltung" zu starten. Meine Frage war, ob es überhaupt objektiv feststellbare Unterschiede zwischen Privatunternehmen und Kommunalverwaltungen gibt. /1/ Heute gehe ich auf die Frage der unterschiedlichen Kulturen ein.

Gibt es eine besondere „Verwaltungskultur“?

Jede Verwaltung hat ihre eigene Kultur, so wie jedes Unternehmen auch. Eine ganze Reihe von Verwaltungen hat aber ähnliche Erfahrungen mit der sog. „Verwaltungsreform“ gemacht, die seit Anfang der 1990er Jahre durch viele Kommunen fegte. Und daraus haben sich ähnliche Formen innerer Verwerfungen ergeben.

Seit etwa der 1980er Jahre ist die neoliberale Denkrichtung auch in Deutschland zur herrschenden geworden. In Bezug auf den Staat predigt sie Armut und Beschränkung, weil der Markt der Maßstab aller Dinge ist. Die Gemeindefinanzen wurden ausgedünnt, insbesondere im Verhältnis zu ständig umfänglicheren Aufgabenübertragungen durch die Länder.

In den Gemeinden (und befördert durch neoliberale Ideologiefabriken wie die Bertelsmann-Stiftung) entstand eine Strömung, die sich durch Ausweitung der Gebührenbasis sanieren wollte. Alle Gebühren sollten möglichst kostendeckend sein. Voraussetzung dafür schien die Einführung einer Kostenträgerrechnung, bei der z. B. jede Leistung eines Querschnittsamtes (Personalabteilung, IT, aber auch der Bürgermeister oder Landrat selbst) kostenanteilig jedem „Produkt“ (also jedem Führerschein und jeder Baugenehmigung) zugerechnet wurde. Produktpläne wurden erstellt (eigentlich Aufstellungen von Kostenträgern = Gebührentatbeständen), die gesamte Finanzsoftware umgewälzt (SAP machte einen guten Schnitt) und die herkömmliche kameralistische Haushaltswirtschaft auf die kaufmännische Buchführung, die „Doppik“ umgestellt. Je nach Bundesländern geschah das in unterschiedlichem Ausmaß. In NRW als westlichem Bundesland mit den meisten klammen Kommunen ist die Umstellung fast flächendeckend vollzogen, während im wohlhabenden Bayern die Inseln herkömmlicher kameraler Behaglichkeit überwiegen.

Diese hier nur holzschnittartig angerissene Reform führte zu einer bizarren Frontstellung zwischen „Konservativen“ und „Reformern“. Die Reformer fühlten und fühlen sich als Modernisierer und wollten vieles ändern, bis hin zur Sprache. Auf einmal sollte nicht mehr von Bürgern gesprochen werden, sondern von „Kunden“. Dieser Sprachwandel aber hatte zwei unterschwellige Folgen:

1. Determinatio est negatio, sagt Spinoza. Jede Bestimmung ist ein Ausschluss. Wenn ich als Verwaltung die „Bürger“ als Bezugsmenge meiner Leistungen definiere, so schließe ich die „Nicht-Bürger“ tendenziell aus – also im Wesentlichen die Einwohner ohne deutschen Pass.
   Wenn ich aber den „Kunden“ zum Gegenstand meiner Zielsetzungen mache, so wende ich einen Marktbegriff an, der Zahlungsfähigkeit voraussetzt. Ich schließe also alle Einwohner ohne Geld aus. Dies ist erst einmal eine Verschiebung in der Sprache, also in der kollektiven Vorstellung.
   
2. In einer Transaktion eines Unternehmens mit einem Kunden spielt immer der Kunde den aktiven Part. Die Kommune reagiert in diesem Bild nur auf die Anforderungen der Leistungsberechtigten. Sie wird nicht selbstständig aktiv. Insbesondere wird der bürgerliche Wert der Fraternité, der geschwisterlichen Solidarität und ihrer Beförderung durch kommunale ausgleichende Gerechtigkeit, unter den Generalverdacht ausgreifender politischer Hybris gestellt.

Es gab einige jüngere Führungskräfte, die sich von der Verwaltungsreform einen frischen Wind erhofft hatten. Aber es gelang ihnen nicht, den Qualitätsgedanken zu verankern. Viele Standards wurden im Zuge einer Politik des „Sparens als Selbstzweck“ heruntergefahren, statt neue Standards guter kommunaler Versorgung zu befestigen. Auf einmal waren die „Konservativen“ diejenigen, die zumindest an einigen kommunalen Leistungen festhalten wollten, die die neoliberale Reformerfraktion als freiwillige Leistung dem Sparziel opfern wollte.

Ein zweiter Rückschritt, der von den Modernisierern ins Werk gesetzt wurde, betraf die Arbeitsorganisation. Unter dem Motto der „Leistungsorientierten Bezahlung“ (LOB) wurde im Tarifvertrag TVÖD vereinbart, ab 2007 bestimmte Anteile an der Bruttogehaltssumme nach „individueller Leistung“ auszuschütten. Damit wurde der Teamgedanke zurückgedrängt und vor allem wurde die althergebrachte Hierarchie kräftig gestärkt: denn letzten Endes ist es der Vorgesetzte, der relativ willkürlich über die Verteilung der LOB-Prämien entscheidet.
Und natürlich gelang es den Mixern neoliberaler Zaubertränke auch nicht, ihr großes Versprechen einzuhalten und die Kommunalfinanzen nachhaltig zu sanieren.

Link zum dritten und letzten Teil: http://www.teamworkblog.de/2015/12/projekt-agile-verwaltung-teil-3-ein.html

Anmerkung

/1/ http://www.teamworkblog.de/2015/12/projekt-agile-verwaltung-gibt-es-dafur.html